Inleiding

In de zomer van 2021 rondden de samenwerkende organisaties vanuit de Rijksoverheid, provincie, gemeenten en netbeheerder de verkenning voor de A6 zon Lelystad-Dronten af. De verkenningsfase is afgesloten met het maken van een synthese model dat met een na positiefve besluitvorming door van de Stuurgroep op 9 juli 2021 in juli als basis zal dienen voor een verdere uitwerking in een planfase.

In een eerder stadium is via de “veelgestelde vragen” op de website van het project al aangegeven dat in de planfase onder andere de marktbenadering verder zal worden uitgewerkt, waarna de locatie via een openbare procedure aan de markt wordt aangeboden.

Een van de pijlers bij het onderdeel marktbenadering in de planfase is het vormgeven van financiële participatie. In dit document zetten we de algemene opties voor financiële participatie op een rijtje. In een korte enquête werd duidelijk dat de omgeving op dit moment de behoefte heeft aan schriftelijke informatie over deze algemene opties.

Hoe financiële participatie opties voor de A6 precies worden vormgegeven komt dus pas in de planfase aan de orde. Op dat moment zal er met de omgeving en belangstellenden meer uitgebreid worden gecommuniceerd over dit onderwerp.

Disclaimer: De teksten in dit document zijn voor het grote deel overgenomen en gebaseerd op passages uit het Klimaatakkoord, de bijbehorende participatiewaaier en de beleidsvisies zon van de gemeenten Lelystad en Dronten. Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.

Financiële participatie in het Klimaatakkoord

Voor projecten die bijdragen aan de doelstelling van 35 TWh hernieuwbare grootschalige elektriciteit-opwekking op land is in het Klimaatakkoord een tekst gewijd aan financiële participatie: “Om de projecten voor de bouw en exploitatie van hernieuwbaar op land in de energietransitie te laten slagen, gaan in gebieden met mogelijkheden en ambities voor hernieuwbare opwekking, de omgeving en marktpartijen gelijkwaardig samenwerken in de ontwikkeling, bouw en exploitatie. Dit vertaalt zich in een evenwichtige eigendomsverdeling in een gebied waarbij gestreefd wordt naar 50% eigendom van de productie van de lokale omgeving (burgers en bedrijven). Het streven voor de eigendomsverhouding is een algemeen streven voor 2030. Er is lokaal ruimte om hier vanwege lokale project-gerelateerde redenen van af te wijken.”

A6 zon Lelystad-Dronten is een van de projecten die valt onder de doelstelling van 35 TWh. Daarom zijn de afgesproken ambities ook voor het project A6 zon Lelystad-Dronten uitgangspunt.

Participatiewaaier

Op de website van het Klimaatakkoord hebben de partijen die betrokken waren bij de totstandkoming van het Klimaatakkoord de financiële mogelijkheden verder uitgewerkt in de zg. ‘participatiewaaier’. De belangrijkste passages uit die waaier zijn hieronder overgenomen.

De participatiewaaier is bedoeld als menukaart voor projectparticipatie, waaronder financiële participatie. Alle opties uit de waaier staan naast elkaar, er is dus geen sprake van prioritering. Ieder project is immers maatwerk, geen project is hetzelfde. Dat betekent dat het soms gewenst is meerdere opties uit de waaier toe te passen. Tegelijkertijd is stapeling van opties niet het doel. Het is ook niet zo dat het toepassen van meerdere vormen van participatie gelijk staat aan méér acceptatie. De uiteindelijke afspraken in het participatieplan (zowel over het ontwerp als over financiële deelname of tegemoetkoming) moeten daarom een uitkomst zijn van het gezamenlijke gesprek tussen overheid, initiatiefnemer en omgeving.

Bij financiële participatie wordt onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve financiële participatie. Bij passieve financiële participatie wordt een deel van de opbrengsten van een hernieuwbaar energieproject gebruikt om de omgeving tegemoet te komen. Bij actieve financiële participatie is een ondernemend element aan de orde. Hieraan is een zeker risico verbonden. Dit speelt bij mede-eigenaarschap en financiële deelneming (aandelen), aangezien de mogelijkheid bestaat dat deelnemers inleg kunnen verliezen. In enkele gevallen is hier ook sprake van eigendom en zeggenschap. Het (lokaal) eigendom, zoals benoemd in het Klimaatakkoord is (een combinatie van) één van deze opties. De passieve vormen van participatie bestaan geringe of geen financiële risico’s. Deze vormen leveren een profijt voor de omgeving, zoals financiële deelneming (obligaties of certificaten), omgevings- of gebiedsfonds of omwonendenregelingen. Voor alle mogelijkheden geldt dat ze gecombineerd kunnen worden ingezet.

NB: De vier opties zijn hieronder in algemene zin overgenomen uit de participatiewaaier. Op welke manier deze worden overgenomen voor het project A6 zon Lelystad-Dronten is maatwerk en wordt uitgewerkt in de planfase. Hiervoor zijn onder andere de gemeentelijke beleidsvisies, de wensen van de omgeving en de randvoorwaarden en technische parameters van het project bepalend.

 

 

NB: Aangezien de A6 een project met grootschalige opwek is zijn financiële regelingen bedoeld voor kleinschalige hernieuwbare energieopwekking, zoals de ISDE, Energie Investeringsaftrek (EIA), Stimuleringsregeling Collectieve Energieopwekking (SCE) en/of salderingsregeling hier buiten beschouwing gelaten.

Gemeentelijke beleidsvisies zon

Lelystad en Dronten hebben hun participatiebeleid uitgewerkt in hun respectievelijke beleidsvisies:

• Beleidskader zonneparken, Gemeente Lelystad dat 22 juni 2021 in de gemeenteraad is behandeld, maar naar verwachting pas in het najaar zal worden vastgesteld.
• Beleidsvisie zon, Gemeente Dronten dat op 28 mei 2020 is behandeld en vastgesteld door de gemeenteraad.

In beide beleidsstukken staan de gemeentelijke maatwerk afspraken voor financiële participatie verder uitgewerkt. Deze beleidsvisie /-kaders zijn voorwaardelijk bij de beoordeling binnen het vergunningsproces in beide gemeenten. Beide beleidskaders zijn straks uitgangpunt voor het vormgeven van financiële participatie door de exploitant/ontwikkelaar. Hoe het vergunningenproces voor het project A6 zon Lelystad-Dronten precies zal verlopen is op dit moment nog niet bekend. Het is een optie voor dit specifieke project binnen de maatwerkmogelijkheden de kaders voor beide gemeenten op elkaar af te stemmen.

Uitwerking financiële participatie in Lelystad

In onderstaand kader staat een deel over financiële participatie uit het zon- beleidskader van de gemeente Lelystad (pag. 24-26). Disclaimer: dit is de tekst uit het op 22 juni 2021 door de raad behandelde beleidskader. Dit is nog niet vastgesteld, vanwege de tijdens de vergadering ingediende amendementen. Deze tekst kan dus nog op onderdelen worden aangepast, de definitieve tekst is beschikbaar in het najaar van 2021.

Naast procesparticipatie is er ook financiële participatie. Bij initiatieven voor zonneparken stellen we de voorwaarde dat de initiatiefnemer een afdracht doet het Duurzaamheidsfonds. Dit bedrag wordt ingezet voor de energietransitie in het stedelijk gebied. Voor de hoogte van de storting rekenen we met een vast bedrag per MWp op basis van €500,-/MWp per jaar. In de Participatiewaaier komen daarnaast de volgende drie opties aan bod: Mede-eigenaarschap: mensen (uit de omgeving) zijn via een energiecoöperatie mede-eigenaar van het zonnepark en hebben op die manier ook medezeggenschap. Financiële deelneming: mensen nemen financieel deel mee aan een zonnepark. Dit kan bijvoorbeeld door aandelen of obligaties, maar ook door crowdfunding of een Postcoderoos regeling. Omwonendenregeling: bij deze optie ontvangen de direct omwonenden voordeel, bijvoorbeeld door korting op groene stroom. Aanvullend op de storting in het Duurzaamheidsfonds kan gekozen worden tussen deze drie verschillende opties, er is geen sprake van prioritering. Ieder project is maatwerk, dat betekent dus ook dat er meerdere opties kunnen worden toegepast bij één project. De Participatiewaaier maakt onderscheid tussen actieve en passieve financiële participatie. Bij passieve financiële participatie wordt een deel van de opbrengsten van een zonnepark gebruikt als tegemoetkoming voor de omgeving (omgevingsfonds). Bij actieve financiële participatie nemen deelnemers daadwerkelijk financieel deel (mede-eigenaarschap en financiële deelneming), deze vorm is dan ook risicodragend. Immers, de mogelijkheid bestaat dat deelnemers hun inleg (deels) verliezen. In het Klimaatakkoord is het streven naar 50% lokaal eigendom opgenomen. Dit streven is ook benoemd tijdens de stakeholdergesprekken. In lijn hiermee nemen wij dit streven over. Lokaal eigenaarschap kan ook zijn dat de grondeigenaar tevens aandeelhouder is van het zonnepark. Bij de beoordeling van initiatieven wordt gekeken of dit wordt aangeboden. Uiteraard beseffen we dat lokaal eigendom op basis van vrijwilligheid berust. Gedragscode Zon op Land In 2019 hebben negen partijen de Gedragscode Zon op Land ondertekend. Deze Gedragscode gaat over de fysieke en procesmatige wijze van ontwikkeling, inpassing, vormgeving en beheer van zon op land projecten22. De drie leidende principes van deze code zijn: samen met stakeholders, het creëren van meerwaarde voor de omgeving en dat het oorspronkelijke grondgebruik op betreffende grond weer mogelijk is23. Initiatieven voor zonneparken in Lelystad dienen zich te houden aan deze gedragscode.

 

Uitwerking financiële participatie in Dronten

In onderstaand kader staat het deel over financiële participatie uit beleidsvisie zon van de gemeente Dronten (pag. 21/22).

Naast de proces-participatie is bij de ontwikkeling/realisatie van een zonnepark ook mogelijkheid tot financiële participatie door inwoners van groot belang. In de Beleidsvisie zon is daarom een set van spelregels opgenomen die ‘aan de voorkant’ aan de initiatiefnemer worden meegegeven. Financiële participatie wordt bevorderd. De gemeente maakt, in samenspraak met de omgeving, aanvullende afspraken met de initiatiefnemer over de vorm van de financiële participatie. Financiële participatie middels een voorinvestering, aandelen of lokaal eigendom via een energiecoöperatie maar ook het instellen van een gebiedsfonds, duurzaamheidsfonds of omgevingsfonds moeten nader worden uitgewerkt. Bij de start van een project wordt de initiatiefnemer gevraagd een voorstel te doen voor het uitwerken van de financiële participatie. Hierbij wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke betrokkenheid van het aanliggende dorp(en) c.q. de omwonenden. Om lusten en lasten van zonneparken evenredig te verdelen, wordt financiële participatie bevorderd. Onder financiële participatie verstaan we de mogelijkheid van omwonenden om (direct of indirect) financieel profijt te hebben van een zonnepark. Bij lokale initiatieven maakt financiële participatie onlosmakelijk onderdeel uit van de opzet. Bij commercieel opgezette parken is dit echter geen vanzelfsprekendheid. Daarom zijn zowel procesparticipatie als financiële participatie een randvoorwaarde bij de ontwikkeling van grootschaliger parken. Om de baten bij commercieel opgezette zonneparken in belangrijke mate terug te laten vloeien in de directe omgeving zijn er een aantal mogelijkheden: Financiële participatie middels een voorinvestering, aandelen of lokaal eigendom via een energie coöperatie. Instellen gebiedsfonds, duurzaamheidsfonds of omgevingsfonds. In dit geval gaat een deel van de opbrengst naar een fonds. Omwonenden beslissen mee over doelen. Voor het instellen van een gebiedsfonds is een zekere omvang van het park nodig. De gemeente maakt, in samenspraak met de omgeving, over de vorm van de financiële participatie aanvullende afspraken met de initiatiefnemer. Alleen indien er in de directe omgeving, ondanks afdoende en aantoonbare inzet van de initiatiefnemer, onvoldoende belangstelling is voor de hierboven beschreven (participatie)modellen kan hiervan worden afgeweken. In dat geval dient een initiatiefnemer met een (representatieve) vertegenwoordiging van omwonenden en de gemeente overeenstemming te bereiken over een andere wijze waarmee een project ten gunste komt aan de directe omgeving. Bij de start van een project wordt de initiatiefnemer gevraagd een voorstel te doen voor het uitwerken van de financiële participatie. Gestreefd dient te worden naar een zo groot mogelijke betrokkenheid van het aanliggende dorp cq. de omwonenden. De gemaakte afspraken worden in een intentieovereenkomst vastgelegd. In de ruimtelijke onderbouwing die bij de vergunningaanvraag moet worden ingediend wordt verder toegelicht hoe de financiële participatie is ingevuld. Randvoorwaarden financiële participatie Voor het onderdeel financiële participatie worden de voldoende set randvoorwaarden meegegeven: De initiatiefnemer neemt in een vroeg stadium contact op met gemeente zodat wij kunnen meedenken in het proces. Bij alle initiatieven wordt financiële participatie als randvoorwaarde gesteld: omwonenden moeten - direct of indirect - een financieel voordeel hebben bij het zonnepark. Bij de start van een project wordt de initiatiefnemer gevraagd een voorstel te doen voor het uitwerken van de financiële participatie. Een zo groot mogelijke betrokkenheid van het aanliggende dorp cq. de omwonenden vinden wij belangrijk. Wij streven naar minimaal 50% lokaal eigendom en maximaal 50% ‘vreemd vermogen’. Een deel van de winst uit de opbrengst van het zonnepark vloeit in de vorm van een ‘gebiedsgebonden bijdrage’ terug in de lokale gemeenschap. De gemaakte afspraken worden in een intentieovereenkomst vastgelegd. Hierin worden ook afspraken vastgelegd over de kosten die gemoeid zijn met het opruimen van het zonnepark. Het ontbreken van een intentieovereenkomst geldt als weigeringsgrond voor de verklaring van geen bedenking. Het plan voor financiële participatie vormt een onderdeel van de ruimtelijke onderbouwing van de omgevingsvergunning.

 

Uitwerking financiële participatie binnen de marktbenadering

Voor de samenwerkingspartners binnen het programma, dus ook het pilotproject A6 zon Lelystad-Dronten, is zoals gezegd de ambitie uit het Klimaatakkoord over draagvlak en acceptatie uitgangspunt. Zoals in de vorige paragraaf is benoemd kunnen de gemeenten in hun rol als bevoegd gezag via het publiekrechtelijke spoor (beleidsregels en vergunningen) randvoorwaarden stellen.

Lokale wensen ten aanzien van financiële participatie kan het Rijk als grondeigenaar binnen het privaatrechtelijke spoor (via gunningscriteria in de gronduitgifte) faciliteren. Dit houdt in dat het Rijk in de gronduitgifteprocedure kan opnemen dat de exploitant zich maximaal inspant om te komen tot invulling van zijn eigen participatieplan. Dit wordt voor A6 zon Lelystad-Dronten specifiek uitgewerkt in de planfase. Een combinatie van inzetten van zowel het privaatrechtelijke (gronduitgifte) als het publiekrechtelijke (vergunningverlening of besluitvorming) spoor behoort tot de mogelijkheden.

Om de samenwerking met de gemeente(n) zo goed mogelijk te laten verlopen, heeft het Rijk een aantal uitgangspunten geformuleerd:

• Het Rijk zelf sluit in principe aan bij het algemene streven uit het Klimaatakkoord van 50% lokaal eigendom. Lokaal eigendom is niet per definitie coöperatief eigendom;
• Lokaal eigendom is geen doel op zich, maar een middel om draagvlak te bevorderen;
• Lokaal eigendom kent geen vaste definitie, de beschrijvingen in de participatiewaaier, de monitor lokaal eigendom én de uitvoeringstafel geven hier richting aan, het Rijk sluit zich in principe aan bij de lokale wensen en beleid op het onderwerp participatie;
• Het Rijk neemt in principe financiële participatie  conform het Klimaatakkoord mee in de tender. De uitwerking daarvan gebeurt in goede samenwerking met lokale overheden.

De rol van het RVB is te zorgen voor een transparante uitvoering van de tender en gunning aan een partij die het project conform behoefte ontwikkelt (haalbaarheid) en te borgen dat deze aanpak rechtmatig is.